2021年7月17日至23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，特别是7月20日郑州市遭受重大人员受伤或死亡和财产损失。灾害共造成河南省150个县（市、区）1478.6万人受灾，因灾死亡失踪398人，其中郑州市380人，占全省95.5%；直接经济损失1200.6亿元，其中郑州市409亿元，占全省34.1%。

  郑州“7·20”特大暴雨灾害发生后，党中央、国务院格外的重视，第一时间对防汛救灾、灾害调查等作出部署。经查，《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》（以下简称“《调查报告》”）将“郑州地铁5号线亡人事件”定性为“一起由极端暴雨引发严重城市内涝，涝水冲毁停车场挡水围墙、灌入地铁隧道，造成14人死亡的责任事件”。郑州地铁集团有限公司地铁5号线五龙口站停车场建设工程设计项目负责人魏平安、北京城建设计发展集团股份有限公司郑州地铁5号线项目负责人汪鹏、河南五建建设集团有限公司南四环项目部指挥长郭文胜等8人涉嫌工程重大安全事故罪、重大责任事故罪，被公安机关立案侦查并依法逮捕。

  值得注意的是，《调查报告》对建筑设计企业、设计单位和实施工程单位的责任认定中均明确记载了关于违法使用白图施工的内容，包括建筑设计企业违规同意采用白图施工，设计单位违规向实施工程单位提供白图和实施工程单位违规采用白图施工等。

  那么，“白图”究竟是什么？为什么用白图施工会导致建筑设计企业、设计单位和实施工程单位相关责任人均涉嫌犯罪被逮捕？白图施工会给建设工程各方造成哪些法律风险？本文针对以上问题进行简要分析。

  在工程实践中，白图和蓝图是一对伴生概念。我们大家常常会听到“晒蓝图”等说法，而且随着经常使用，“蓝图”一词已经出圈，成为对未来规划的代名词。

  实际上，在工程领域，蓝图是指用感光后变成蓝色的感光纸制成的图纸，而白图则通常指用黑色墨粉在白纸上绘制或印刷的图纸。传统的蓝图是采用“硫酸纸+重氮盐晒图”的方式制作，即先把设计图绘制或打印到半透明的硫酸纸上，然后再把硫酸纸和普通白图纸贴合在一起，放进晒图机中，利用重氮二苯胺硫酸盐等显影成图，再用氨水等制剂定影，最终将硫酸纸上的图像复制到感光图纸上，形成蓝图。

  这样做的好处包括：一是一次性绘制硫酸纸图稿后能反复晒图复制蓝图，在数码打印技术不发达的时代，极大地提高了生产效率；二是蓝图极耐保存，防潮、防晒、防虫性能好，理论上能保持50–200年清晰可读；三是蓝图很难修改，修改后极易留下痕迹，可作为良好的留底文件。而相比之下，白图的稳定性则较差，在长时间光照、潮湿环境等情况下有可能会出现字迹模糊、虫蛀等问题，且白图相较蓝图非常容易修改，但白图的制作简便，不需要专门的晒图工序。因此，在长期的工程实践中，形成了设计过程中使用白图，最终定稿出图使用蓝图的惯例。

  如今，随着数码打印技术的进步，采用高性能油墨打印的白图也具备了耐保存、不易修改的特性，且数码蓝图的制作也不再需要晒图工序，而可以通过特制打印机直接打印，故蓝图和白图在技术特点上的差异已经逐渐变小甚至消失，但工程实践上仍然将白图视为过程设计文件，蓝图视为最终设计文件。从法律权利表征上看，白图虽然通常带有设计公司名称，但一般为未加盖设计单位印章的无明确权利表征文件，而蓝图则是加盖了设计单位公章和出图章的有权利表征文件，也就是说，加盖印章的蓝图不仅表示设计文件最终样态，还明示了设计单位的法定权利和义务。

  因此，在建设工程领域的设计文件审查、备案、存档等均以蓝图作为依据。《建设工程质量管理条例》第十一条第二款规定：“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”第十七条规定：“建筑设计企业应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。”《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第三条第三款规定：“施工图未经审查合格的，不得使用。从事房屋建筑工程、市政基础设施工程施工、监理等活动，以及实施对房屋建筑和市政基础设施工程质量安全监督管理，应当以审查合格的施工图为依据。”这其中所指的施工图以及各类图纸档案，均以蓝图为准。

  也就是说，蓝图已经从一个工程实践概念转变为法律概念，从一个图纸打印技术尚不发达时代的特殊产物，转变为一个普遍接受的民事活动和行政管理惯例。蓝图不再仅是一种设计文件形式，代表着设计图纸的最终形态，还是有设计单位盖章的法定权利载体，记载了设计单位的权利义务，同时还是建设工程施工的法定依据。

  综上分析不难发现，蓝图和白图的区别，不在于图纸的颜色或制作工艺，而在于图纸所代表的最终样态，即白图代表的是设计过程文件，而蓝图代表的是设计最终文件。在工程实践中，施工图设计单位在完成设计后，需要制作施工蓝图并加盖出图章交付建设单位，由建设单位交施工单位用于施工，施工蓝图是设计单位出具的定稿盖章图纸，是施工单位进行施工的法定依据。

  将蓝图作为施工依据的目的在于明确责任边界。在工程建设过程中出现质量、安全等问题时，如果施工蓝图有误而施工单位照图施工的，由设计单位承担主要责任；如果施工蓝图无误而施工单位未按图施工的，由施工单位承担主要责任；如果设计单位的设计和施工单位的施工均存在问题的，则各自承担相应的责任。

  因此，包括蓝图在内的设计文件的编制和修改，其法定权限仅限于设计单位，即使建设单位、施工单位、监理单位认为确需修改设计文件的，也应当交由原设计单位修改或由原设计单位书面同意后委托其他有资质的第三方修改，而不能自行修改。如《建设工程勘察设计管理条例》第二十八条就规定：“建设单位、施工单位、监理单位不得修改建设工程勘察、设计文件；确需修改建设工程勘察、设计文件的，应当由原建设工程勘察、设计单位修改。经原建设工程勘察、设计单位书面同意，建设单位也可以委托其他具有相应资质的建设工程勘察、设计单位修改。修改单位对修改的勘察、设计文件承担相应责任。施工单位、监理单位发现建设工程勘察、设计文件不符合工程建设强制性标准、合同约定的质量要求的，应当报告建设单位，建设单位有权要求建设工程勘察、设计单位对建设工程勘察、设计文件进行补充、修改。建设工程勘察、设计文件内容需要作重大修改的，建设单位理应当报经原审批机关批准后，方可修改。”

  但是，如果采用白图施工，由于白图在法律性质上属于过程文件，因此将导致责任边界变得模糊不清，难以认定。首先，设计单位没有出具作为施工法定依据的盖章蓝图，而是作为过程文件的白图，白图在实践中往往又经常修改，所以难以明确设计单位的设计错误责任。其次，施工单位采用白图施工，施工过程中难免出现图纸修改、图纸更新、边设计边施工、施工后返工等情况，施工依据的设计文件反复变动将极大影响施工项目管理的效率，且施工工程中难免出现多个版本白图的图纸范围相互搭接、覆盖等情况，极易导致工期迟延，且对于出现质量、安全问题的责任认定难度更大。而对于建设单位而言，本来是其与设计单位、施工单位分别建立法律关系，设计单位完成施工蓝图后交付建设单位，由建设单位转交施工单位。但由于采用白图施工，则图纸修改、反复的情况经常发生，建设单位难以发挥好桥梁作用，往往由设计单位和施工单位直接对接，如本案中《调查报告》明确说明是“设计单位违规向施工单位提供白图”，可见属于这类情况。因此，建设单位无法对设计文件进行有效管理，在出现质量、安全问题时往往设计单位和施工单位各执一词，而建设单位无法进行有效判断。（图1）

  因此，我国法律之所以将设计文件的编制和修改权限缩于仅由设计单位行使，并以盖章蓝图的形式固定设计文件的最终样态，就是考虑到建设工程自身的复杂性以及出现质量、安全施工的严重危害性，为了明确建设工程中各方责任边界而进行的制度设计。只有建设单位、设计单位、施工单位各行其道、各司其职，才能确保建设工程责任边界的明确性，最大限度减少建设工程质量、安全等事故发生的风险，以及出现问题后便于追究各方责任。如果放任白图施工，则使得建设工程的建设管理和责任边界处在一种模糊状态，将极大增加建设工程的各类风险和追责难度，危害建筑业健康发展和人民的生命财产安全。

  需特别强调的是，对设计单位而言，《调查报告》虽认定“设计单位违规向施工单位提供白图”，但在实践中，设计单位向施工单位提供白图不当然表明设计单位有同意或容忍施工单位使用白图施工的意思表示，也就是说，“提供白图”的行为不等于“提供白图供施工单位施工”，如果设计单位欠缺同意施工单位采用白图施工的意思表示，则不能径行认定设计单位提供图纸的行为违法，还要综合设计单位提供图纸的用途和设计单位在项目建设过程中的行为表现来综合分析设计单位是否具有“同意”或“纵容”白图施工的主观意思。当然，从设计单位角度，为了规避白图施工给设计单位带来的风险，建议在提供白图时明确在图纸上注明“本图只供施工单位备料参考，不是项目最终设计文件，不可用于施工”等字样，以锁定意思表示范围。

  此外，对于工程总承包项目中是否可以使用白图施工，通过前述分析我们不难发现，禁止白图施工的出发点是为了规范建设行为、减小建设事故风险，这一点上工程总承包项目与传统的施工总承包项目并不存在明显差别，故虽然工程总承包项目中设计和施工为同一主体或联合体成员，但在工程总承包人内部或者联合体内部，也不能违法使用白图施工。

  根据前述分析可知，违法使用白图施工，将导致建设工程的责任边界模糊，建设工程项目管理权责不清、法律关系紊乱，对建设工程的质量、安全造成极大风险。因此，违法使用白图的各责任方，包括同意使用白图的建设单位、提供白图的设计单位和使用白图施工的施工单位，都将依法承担相应责任，根据具体情形可细分为民事责任、行政责任和刑事责任。

  民事责任方面，由图1可知，原本清晰明确的法律关系变得复杂模糊，将导致三方间产生民事纠纷的概率增大，各方承担民事责任的风险也相应增加。

  从设计单位角度，由于设计合同中己方义务为按时交付设计文件，但由于项目采用白图施工，则图纸可能一直处于修改变更的过程中，蓝图出图时间大大延迟，在某些工程实践中甚至出现在项目建设完成时尚未出具最终蓝图，这就使得客观上设计单位交付图纸的时间延期，可能在发生纠纷时被建设单位追究违约责任，更有可能被建设单位追究设计错误导致的质量和安全赔偿责任。

  从施工单位角度，由于蓝图始终没有确定，施工过程中难免出现各种图纸修改、覆盖引起的变更、返工等，但在工程实践中往往施工单位难以第一时间办理相关的签证手续，工期也难以控制协调，这就使得施工单位造价和工期管理风险显著增加。并且，在建设工程出现质量、安全问题时作为主要的实施主体，往往难以切割自身责任边界，从而不得不承担相应责任。

  从建设单位角度，由于白图的对接工作复杂、琐碎，往往不得不由设计单位和施工单位直接进行，这就使得图纸的制作、修改和施工情况成为建设单位的“黑箱”，建设单位项目管理被架空，往往不能有效预警风险，只能在项目出现问题后被动介入，工期、质量、安全和造价等风险都极大。

  首先，《建设工程质量管理条例》第十一条第二款明确规定：“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第三条第三款也明确规定：“施工图未经审查合格的，不得使用。从事房子建筑工程、市政基础设施工程项目施工、监理等活动，以及实施对房屋建筑和市政基础设施工程质量安全监督管理，应当以审查合格的施工图为依据。”因此，将未经审查的白图用于施工，显然是违法行为。对于该等违法行为的查处，建筑设计企业、设计单位和施工单位又有所区别。

  对于建筑设计企业，《建设工程质量管理条例》第五十六条第（四）项规定了“施工图设计文件未经审查或者审查不合格，擅自施工”情形下建设单位的罚则，包括“责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款”等。

  对于设计单位，《建设工程勘察设计管理条例》第四十条规定：“违反本条例规定，勘察、设计单位未依据项目批准文件，城乡规划及专业规划，国家规定的建设工程勘察、设计深度要求编制建设工程勘察、设计文件的，责令限期改正；逾期不改正的，处10万元以上30万元以下的罚款；造成工程质量事故或者环境污染和生态破坏的，责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。”显然，设计单位不依法出具蓝图用于施工，而是向实施工程单位直接提供白图作为施工依据，属于违反国家规定编制设计文件。但如前分析，设计单位提供白图的行为不当然表明设计单位有允许实施工程单位据此施工的意思表示，设计单位为了规避风险，可在白图上明确注明仅用于备料，不用于施工等内容。

  对于实施工程单位，《建设工程质量管理条例》第六十四条规定：“违反本条例规定，实施工程单位在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书。”实施工程单位在明知白图不是法定施工依据的情况下依然采用白图施工，属于典型的违法施工行为。

  因此，对于违法使用白图的行为，法律对建设单位、设计单位、实施工程单位等各相关责任方的行政责任都有规定，各方都应注意违法使用白图的行政责任风险。

  《建设工程质量管理条例》第七十四条规定：“建筑设计企业、设计单位、实施工程单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任。”本案中，各方不仅违法使用了白图，且《调查报告》明确认定：“白图与蓝图对围墙基础的要求存在明显差异”，而地铁5号线亡人事件中的主要事故原因就是“涝水冲毁停车场挡水围墙、灌入地铁隧道”。从《调查报告》可知，采用白图施工与涝水冲毁挡水围墙灌入地铁隧道之间存在直接因果关系，因此，使用白图的行为不仅本身违法，且造成了重大后果，对于相关责任人应依法追究刑事责任。

  本案相关人员被刑事立案的罪名包括重大责任事故罪和工程重大安全事故罪两项。

  其中，重大责任事故罪规定在《刑法》第一百三十四条第一款：“在生产、作业中违反有关安全管理的规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的,处三年以上七年以下有期徒刑。”关于“造成其他严重后果”“情节特别恶劣”和“从重处罚”规定在《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《危害生产安全刑事案件司法解释》”）第六条、第七条和第十二条，分别是“（一）造成死亡一人以上，或者重伤三人以上的；（二）造成直接经济损失一百万元以上的；（三）其他造成严重后果或者重大安全事故的情形。”“（一）造成死亡三人以上或者重伤十人以上，负事故主要责任的；（二）造成直接经济损失五百万元以上，负事故主要责任的；（三）其他造成特别严重后果、情节特别恶劣或者后果特别严重的情形。”和“(一)未依法取得安全许可证件或者安全许可证件过期、被暂扣、吊销、注销后从事生产经营活动的；(二)关闭、破坏必要的安全监控和报警设备的；(三)已经发现事故隐患,经有关部门或者个人提出后,仍不采取措施的；(四)一年内曾因危害生产安全违法犯罪活动受过行政处罚或者刑事处罚的；(五)采取弄虚作假、行贿等手段,故意逃避、阻挠负有安全监督管理职责的部门实施监督检查的；(六)安全事故发生后转移财产意图逃避承担责任的；(七)其他从重处罚的情形。”

  工程重大安全事故罪规定在《刑法》第一百三十七条：“建筑设计企业、设计单位、实施工程单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的,对直接责任人员,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金；后果特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。”量刑标准和“后果特别严重”认定标准规定在《危害生产安全刑事案件司法解释》第六条和第七条，与重大责任事故罪的认定标准一致。

  在以往的工程实践中，确有出现因各种原因使用白图施工的违法行为，建筑设计企业、设计单位、施工单位等各方并未引起充分地重视。但使用白图施工在客观上必然导致建设工程出现质量、安全等风险的增加，是否确实发生相关事故则是一个概率事件，各方不能对此抱有侥幸心理。“郑州地铁5号线亡人事件”虽然与历史罕见特大暴雨这一自然灾害有密切关系，但也以14个鲜活的生命再次敲响警钟：建筑业是关系人民生命财产安全的重大领域，建设工程无小事。唯有保持如临深渊、如履薄冰的敬畏之心，把每一项工作做细、做实，才有可能避免悲剧重演，保护好人民的生命健康和财产安全，促进建筑业高质量可持续发展。

  受聘为住建部市场监管司法律顾问、财政部及多省级PPP专家库专家、上海市政府采购评审专家、上海市黄浦区人民政府法律顾问

  《建设项目工程总承包合同（示范文本）（GF-2020-0216）使用指南》编委

  典型业绩包括：为某工程总承包项目合同纠纷案提供代理服务，争议标的额3.2亿元；为某能源行业央企收购某200兆瓦光伏发电项目提供非诉专项法律服务，项目标的额10亿元等

  曾就职于某大型综合甲级设计单位，参与多个国家新区和大型交通枢纽的基础设施和地下空间规划设计，现主要从事建设工程领域相关业务

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